時間：2023-08-08 16:45:53
序論：在您撰寫公共管理問題時，參考他人的優秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發您的創作熱情，引導您走向新的創作高度。
從已往的考察分析中我們發現，以美國為代表的公共管理學研究雖走過了不菲的歷程，其理論建構卻長期缺乏統一的哲學基礎。和其他社會科學相比，公共管理研究的歷史留給人們更多的印象不是知識的積累、融合與揚棄，而是不斷的變化、中斷或革命，多元的、經驗的觀念變革或差異沖突壓倒了理論自身的演進邏輯。公共管理學研究沒有鎖定穩定的軌道，它的興趣范圍似乎是隨意和無限的;它沒有發展出一套方法論或主流意義上的研究綱領和范式，據此將不同的學者聯系起來，便于他們之間的溝通和對話;它的研究對象或要解決的基本問題仍模糊不清。這不僅使其無力有效應對實踐及相鄰學科特別是政治學對自己學科地位的挑戰，難以擺脫所謂的“認同危機”，而且在一定程度上使公共管理學研究者的學科信仰及從業熱情受到挫傷。［2］“大問題”的提出從一個角度表達了人們為擺脫此類危機或困擾所做的努力。1995年，貝恩發表了《公共管理學的大問題》一文，率先拉開“大問題”討論的序幕。受物理學啟示，貝恩認為在公共管理學領域存在三個像物理學家經常討論的基本問題，稱其為公共管理研究的“大問題”。第一個問題是所謂的微觀管理，即公共管理者如何打破組織運轉中“程序規則———不良業績———更多的規則”這種微觀管理的循環?公共管理的不良績效與圍繞管理關系存在的主體間的相互不信任有關，這種不信任會抑制公共組織的表現，在不信任、差的工作績效和規則制定間形成一種惡性循環。如何削減內在于不同主體之間的不信任，打破微觀管理中的這種循環，是公共管理學研究的一大難題。第二個問題是所謂的激勵，即公共管理者如何鼓勵人們努力、智慧地為達到公共目的而工作?經濟學雖然將委托關系看作組織行為的中心問題，但由于它將控制而不是激勵看作有效委托關系的關鍵，使委托范式暗含著可能偏離實際的假定①。在經濟學家那里以委托人怎樣控制人行為為核心的委托問題，在應用中轉化成怎樣避免委托人試圖控制人時引起的功能失常行為問題。如果公共管理者不知道怎樣更好地達到社會目標或什么目標應當被追求，如何激勵公職人員以智慧而努力的方式去為公共利益而工作，便成為公共管理效率改進不能回避的又一難題。第三個問題是所謂的度量，即公共管理者如何以利于提高工作成就的方式度量他們機構的表現業績?為了知道一個公共機構或其成員是否做了好的工作，必須界定完成什么對好的工作業績能做出貢獻，由此確定度量的對象。而確定與工作業績內在相關的度量對象常常是困難的。當投入和產出度量不能揭示組織真正所完成的業績時，較好的方法也許是去檢查組織運作的結果或影響。在工作努力和結果的關聯又不總是明顯的情況下，斷定組織成員工作的努力程度常變得相當困難。如何度量工作業績以推動公共事業的發展因此成為具有挑戰性的研究課題。［3］313－324在貝恩看來，上述三個問題都基于這樣的假定:公共管理者和研究者的工作不僅僅是理解公共機構的行為，而且是如何改進公共機構的表現。如果研究者們能有效回答這些問題，則將為提高公共機構的績效做出貢獻。貝恩的文章發表后很快引起社會反應，紐曼(1996)和柯林(1996)的論文代表著最早的學術反應。針對貝恩的研究漏洞和操作偏好，在題為《什么使公共管理學成為科學?或“大問題”真的大嗎?》一文中，紐曼倡導在哲學層面上考慮學科的大問題。認為對公共管理學大問題的揭示必須在這門學科研究最基本的層面進行，且應當揭示該學科的本質和存在動力。真正的大問題不應當是貝恩意義上的應用問題，而應當屬于這類問題:什么是一個組織或公共組織的本質?公共組織如何與它的環境相關?管理一個組織意味著什么?［4］409－415在題為《民主制中的公共管理學大問題》中，柯林表達了與紐曼和貝恩皆有所不同的觀點?；诠补芾砼c政治、法律等社會因素的密切關系，柯林認為公共管理學大問題的確立必須滿足四個標準:根植于民主政治的達成;提高到社會的水平;面對集體行動手段的復雜性;強調更加有效的社會學習。在此標準下，公共管理學的大問題包括7個既是研究性也是行動性的方面:(1)什么是集體行動的手段，據此保持既向民主政治過程也向核心的社會價值負責?(2)什么是社會中集體行動的非政府角色，怎樣保護和培育這種角色?(3)基于功能和地理上的政府結構之間有什么適當的權衡?(4)怎樣解決國家和地方在政治舞臺上的緊張局勢?(5)什么樣的決策可以“孤立”于正常的政治程序以使其他的理論原則可以被利用?(6)什么樣的平衡在中立的能力、代表性和領導之間應當被采取?(7)如何提高社會的學習過程，改進有效選擇、可替代后果、達成目標、特別是培育和發展民主政體的知識?［5］416－422
二、新研究及其特點和方法
基于人們對公共管理學學科建構的不滿及理論重建的需要，圍繞“大問題”的首輪之爭獲得了意想不到的社會反響。認識到“大問題”研究的重要和激勵效應，美國《公共管理評論》不僅于2000年發表本刊編輯的專文(CamillaStivers，2000)，對“大問題”研究的意義予以肯定:跨越不斷增加的公共管理分支學科和特殊的讀者群體，給日益碎片化和微觀化的研究以根基，更好地服務于公共管理的學術和實踐;［6］194－199而且在2001年開設專欄，給“大問題”研究的深入予以鼓勵?？铝肿鳛椤按髥栴}”早期爭論的特殊專家，在專欄開篇中發表了《大問題對公共管理研究之重要》一文(2001)，強調并闡述了“大問題”對民主社會公共管理學術研究與實踐的價值?？铝终J為，有效認同并處理“大問題”的最大挑戰來源于我們過度關注組織運行中的工具問題?！按髥栴}”不應集中于工具而應聚焦于公共管理對社會的后果和價值方面，公共管理怎樣影響社會應當成為聚焦的中心，“大問題”應當由此論域引申出來。除了自己倡導的傾向，柯林總結了“大問題”研究在其他方向所做的工作。一些研究繼續在機構組織工具層面及人管理方面開展工作，以期在微觀管理方面有所發現;一些研究聚焦于公共管理的功能機制如何克服現代國家中存在的分散獨立和碎片現象，以期形成更為廣泛的治理、網絡和行政連接的理論;一些研究將視野從人操作層次拓展至非政府組織行為對公共事務的影響;一些研究則在“治理改革”框架下將焦點置于社會行為者對公共管理人的影響?？铝衷趫猿肿约?996年觀點的同時認為，對于公共管理理論和實踐來說，“大問題”的回答和提出同樣重要和急迫?；卮鸬馁|量隨著時間的推移雖會得到改進，但有效的回答無論何時都應當是理論堅定、經驗準確和可執行的?？铝种厣?，公共管理是人類活動的一個中心，人類需要公共管理及其機構。然而，公共管理的成功不在于工具層面，而在于它對于一個國家或地區的持久價值。公共管理學的大問題必須涉及怎樣使我們的社會對公民更好而不是更糟這種持久的價值方面。［7］140－143不管柯林如何呼吁，新世紀以來的“大問題”研究似乎并未朝著他期盼的方向邁進，其整體上呈現的是一種多元分散的趨向。與20世紀集中于普遍性問題的爭論有所不同，認識到研究起點、觀察維度對結論的影響，一些學者以方法論變化為手段，尋求公共管理大問題研究的突破。在他們看來，公共管理問題研究必須慮及管理過程依存的關系和背景。譬如，孤立地考察一種管理行為，與將其置于網絡關系所得的結論是不同的，對于“大問題”的確立也因此可能相異。關注公共管理行為的依存條件，既是對象世界的客觀邏輯，也是科學認識的方法論要求。艾格雷諾夫、麥圭爾(RobertAgranoff，MichaelMcGuire，2001)和卡拉漢(RichardF．Callahan，2001)的研究表達了這一傾向。與此同時，意識到普遍性和特殊性的依存關系，另一些學者將研究對象延伸或拓展到公共管理的分支學科和應用部門領域，通過對區域和具體問題的分析為普遍性大問題研究創造條件。這包含有兩種學術趨向:一種趨向在尋求、總結“大問題”的過程中將研究視野延伸至公共管理學科內的分支領域，以此展示“大問題”存在的豐富內涵和微觀基礎，布魯克斯(ArthruC．Brooks，2002)、庫珀(TerryL．Cooper，2004)的研究大體歸于這一傾向;一種趨向將“大問題”探究拓展到感性具體的應用管理部門，與此匹配的分析和觀點雖不具有普適性，對普遍性問題的概括和檢驗卻提供了一種經驗支持，是公共管理研究不可或缺的論域之一。登哈特(RobertB．Denhardt，2001)、席格勒(BeverlyA．Cigler，2007)以及其他對具體公共部門管理事務的考察體現了這一研究傾向。就理論重建而言，延伸研究和方法論變化對大問題的討論更具意義。和傳統公共管理研究給人的印象一樣，在對公共管理“大問題”研究的梳理中學者們已經發現，研究方式或方法論選擇的過度分散有可能使公共管理學研究重蹈“認同危機”的舊轍。致力于理論重建的努力雖然使“大問題”研究者認識到了集中統一的某種重要，但遠未達到貝恩設想的集中狀態。相反的是，公共管理論域的“大問題”越來越多并日趨多元和分散。造成這種狀況的原因可能是多樣的，但研究方法的差異是主要原因之一。觀察維度和邏輯起點的不同反映的就是方法論的一種差異。貝恩和柯林在早期爭論中所以會各執己見，首先源于他們研究中選擇的邏輯起點彼此不同。貝恩的研究從機構開始，因而微觀組織和管理技術被賦予重要地位?？铝值难芯繌闹贫乳_始，民主政治、社會參與自然會被賦予更大的權重。為解決大問題研究中的分散化，卡拉漢于2001年發表了題為《公共管理“大問題”研究方法中連結與隔斷的挑戰》的論文，主張建立一種包容廣泛、能夠將不同層次的研究連接起來的新的基礎或起點，用以克服單一維度或層面分析的局限。［8］493－499譬如，以社會作為研究起點或觀察維度就可能具有這種包容性。社會是一個廣泛系統，個人、團隊、組織、制度等各種現象及其相互作用皆可有序地納入其中。當以社會為基點考察“大問題”時，人們必須顧及社會系統中的相互作用及各種現象間的秩序與嵌套關系，對“大問題”的概括便容易趨向一致或融洽。站在社會角度看待組織與制度，以組織為起點的貝恩的研究和以制度為起點的柯林的研究便不再表現為形式上的嚴格沖突，而顯現為本質上的交融或趨同。因為現實社會中的組織和制度是不可分割的兩種行為方式。組織存在于制度之中，制度依靠組織得以建立和實施，它們皆屬社會系統互惠存在的構成部分。與卡拉漢直接從方法論角度尋求改進研究的做法不同，艾格雷諾夫和麥圭爾(2001)從公共管理對象及其存在方式與背景轉換維度，體現了方法論變化對“大問題”認知的影響。在他們看來，不同的管理對象應當有不同的運行規律和管理理論，基于其上的“大問題”因此也應當是不同的。如果說傳統公共管理理論多以單一組織的研究為核心，則現代公共管理研究必須致力于交互作用背景下的管理問題和規律。公共網絡管理提供了發現這種問題和規律的一個平臺。2001年發表的《公共網絡管理中的大問題》是二人基于這一觀點所做的嘗試。受數學學科的啟示，這篇文章首先也對“大問題”研究予以充分肯定。如果說希爾伯特100多年前對未來數學研究提出待解問題被傳為佳話，那么它同時也向學術研究傳遞了一個信息:那些懸而未決的科學問題不僅不是學科發展的障礙，而往往相反是學科活力所在的象征。公共管理學應該屬于這樣一個學科，它需要發現并解決屬于自己的核心問題。日益凸顯的公共網絡管理研究是這一學科的重要構成。網絡意味著對單個組織的超越，在組織群體的交織中看待并實施管理，這與傳統聚焦于邊界清晰的單一組織管理有所不同。當公共管理面臨的不是一個機構，而是多重組織如多重政府交織的存在對象時，既難以劃定清晰的邊界，也難以依靠線性的組織權威和官僚層級指令，便需要建構超越傳統的管理理論，建立基于網絡關系基礎上的新的公共管理學說。為建立這樣的學說，作者提出并討論了與公共網絡管理相關的七個“大問題”:(1)是否有一個等同于傳統管理程序的功能網絡，在網絡管理中存在相同的計劃、組織、人事、指導、協調、報告、預算即POSDCORB①?(2)網絡管理中的群體決策與工作中那些基于行為科學或其他學習與決策過程的方法是否相似?(3)網絡提供的靈活性是否超越快速的適應或程序調整?(4)網絡以什么方式采用相互的自我責任?(5)網絡中與組織法律理性權威相對應的凝聚因素是什么?(6)網絡中的權力如何展示，它對群體問題解決的影響是什么?(7)公共管理網絡產生不曾發生的結果嗎?［9］295－326
三、非營利管理研究對“大問題”的回答
除方法論上新的嘗試，將研究對象下延到公共管理學科的分支領域，透過對分領域問題的微觀考察，尋求或檢驗對普遍性問題的回答，是新世紀公共管理“大問題”研究的又一傾向。在此方向，布魯克斯和庫珀的研究具有一定代表性。在2002年發表的《非營利管理幫助回答公共管理的大問題》中，布魯克斯試圖通過對非營利管理問題的分析尋找公共管理“大問題”的答案。這種分析從非營利管理研究議題的分布開始，目的在于發現“大問題”集中的領域。根據《非營利管理和領導》雜志編輯丹尼斯•楊(DennisR．Young，1993，1997)對“當代非營利組織關鍵問題”的界定和歸類，布魯克斯考察了1993至1997年該雜志的主題及所占比例，將其概括為如下幾類:委員會治理8%;行政領導8%;人力資源管理12%;財政資源7%;對變化的戰略適應9%;組織結構14%;表現度量8%;其他34%?？疾?990至1998年其他一些非營利問題學術雜志發文的主題，發現基本議題也多集中于以上方面。由于這些議題與貝恩的“大問題”多有重疊，通過它們可以對貝恩的“大問題”做更深的透析。［10］259－266依據貝恩的觀點，公共管理部門中的委托人即被選官員不能通過規則的強化很好地管理人的行為，由此導致微觀管理中不信任、更差的工作績效和更多規則的惡性循環。在缺乏較好績效控制技術的情況下，打破這種惡性循環需要削減不信任，這要求合理界定委托人和人的角色。布魯克斯認為，與一般公共部門相比，非營利部門的行政等級更具模糊性。譬如，非營利董事會負責其組織高層的監管時，經常會被要求產生諸如負責籌款、協調管理等具體的功能行為，由此延伸了董事會的責任鏈。當董事會這樣去做的時候，意味著委托人可能就是人自己。這種委托人和人角色的模糊狀態會影響董事會的有效治理。為了提高非營利管理的工作效率，董事會的任務應當合理地限于政策層面。有效的非營利管理董事會傾向于與組織的日常行政無涉，它們對于操作層面事務的干預僅僅限于危機時期。這些特點與公共管理明顯相似。在公共部門管理中，那些高高在上擁有決策權的委員會也常常對組織運行的官僚程序感興趣，這不但會降低董事會的效率，還可能導致一類基于委員會介入細節而引發的危機。從中得到的教訓是，董事會和委員會的操作干預都應限于危機時期，且危機干預必須是經濟的。雖然非營利董事和公共部門的委托人有所區別，但二者關于微觀管理的問題和答案是相似的。從非營利管理存在的問題和消解方向可以看出，為了消減公共管理領域委托關系中的不信任，澄清委托人的使命并將其在人層次的干預限于危機情境十分重要。公共部門的雇員管理可以從非營利志愿者激勵問題的分析中發現啟示。雇員激勵是貝恩提出的公共管理的又一個“大問題”。公務員的特殊地位使公共管理者難以像企業家那樣解雇或獎勵任何人;而公共管理績效認知的困難既意味著道德約束的失控，也意味著不當激勵出現的可能，并由此引發壞雇員驅逐好雇員的現象。在此背景下，考慮到公共部門較低的工資，非金錢補償成為一種平衡機制。布魯克斯對此的解釋是:一個雇員在任何領域掙得補償C，那里C=W+V。W代表著貨幣類收益如工資，V代表非金錢收益如工作滿意。想象一個雇員在兩份工作之間進行選擇:一份是私營公司的工作，貨幣收入為Wp;一份是地方政府工作，貨幣收入為Wg。如果Wp＞Wg，但是雇員選擇了地方政府工作，則存在Vg＞Vp，即非金錢收益在政府部門比私營部門更高。這表明公共部門對雇員的激勵主要來自非金錢收益。和政府一類公共部門相比，非營利部門管理涉及一些特殊情形，如志愿者勞動力介入的貨幣收益為零(即W=0)，他們的收益補償全部來自非金錢力量方面(即C=V)。如果貨幣收益為零，激勵一個人成為志愿者參與非營利性活動的動力便只能從非貨幣收益方面去尋找。這種非貨幣收益雖然大部分不能為管理者所操縱，其主要方面卻可以被分離出來予以考察，它們構成激勵志愿者行為的主要因素。諸如:認識到活動的意義而為社會或社區改進而工作，做有責任的公民;表達個人態度，顯示對他人的關愛;學習新知識和技巧，增加職業生涯的選擇機會和能力;發展領導和團隊技巧，建構自我尊敬，提升或賦予生命以意義;經歷新挑戰，豐富自身閱歷，體驗積極的組織文化，享受特殊時光。這一切對志愿者來說都是與貨幣收益不同的獎勵。在志愿行為關系中，給予者和接受者會存在一種雙贏情景，志愿者在給他人帶來福利的同時也提升了自己。公共部門管理中的雇員激勵雖不完全等同于志愿者的招募和保留，但二者之間的部分重疊使前者可以從后者得到啟示。譬如，非金錢雇傭關系在公共領域和志愿者領域應當是被認同的，認識到形式多樣的非金錢收益的激勵價值，在不增加費用的情況下，管理者有可能實現對非營利或公共部門工作的改進;營銷大部分無形收益對招聘、保留和激勵非營利或公共部門的雇員都會有所幫助?？冃Ф攘渴秦惗魈岢龅墓补芾淼牡谌齻€“大問題”。對此問題的解答雖存在良好意向和努力，結果卻始終不甚理想。人們致力于量化標準的發現和應用，不斷強化投入產出意識，公共管理的績效評價依舊充滿模糊性。普遍認同的原因是，目標的多元化使公共部門的績效度量難以有明確的界定和標準，也缺乏讓公共管理者自己去澄清的激勵。布魯克斯認為，公共機構中也許不存在像企業生存必須維系的那種可測度的成本或利潤底線。非營利管理存在類似的情形。一方面，非營利組織必須擁有并認識到它的生存底線，以避免倒閉或消亡的風險;另一方面，非營利組織也存在目標的多維或模糊性，且經常被寄托或賦予公共使命。在此狀況下，發展一種績效評估的多維方法，是度量非營利領域業績表現的合理選擇。布魯克斯介紹了庫什納和普爾(Kushner，RolandJ．，andPeterP．Poole，1996)圍繞這一問題構建的模型，該模型從4個維度界定非營利組織的業績表現:(1)是否獲得機構運作需要的充足資源或資金;(2)是否以最小成本或效率的方式產出所需要的東西;(3)是否以依據組織使命的要求達成了既定目標;(4)機構服務的顧客是否滿意。在目標多元的非營利系統，這些維度都存在于一個反饋環中。例如，資源的不足既可能引起操作缺乏效率，也可能擬制承諾的目標達成或傷害選舉人的滿意，而這些負面效果又會引起更大的資源危機。因此，任何對這些維度的忽略都會產生對組織績效理解的殘缺?？冃Э疾斓倪@種多維方法對公共部門管理富有啟示。全面質量管理在政府機構的應用就具有這種多維特點，涉及對“顧客”滿意、目標達成、持續改進、員工參與等多方表現的度量。比較非營利管理與公共部門的業績表現可形成如下共識:尋求單一公共機構業績表現的度量方法可能是不合適的;業績表現的構成不僅包括組織的運作效率，選民滿意，也包括機構資金的重組和目標的達成。這些維度存在著一種相互影響的反饋機制，忽略其中一個因素同時意味著其他方面可能存在麻煩。公共部門的績效度量應同時在多個維度來展開。
四、延伸研究:對行政倫理“大問題”的考察
公共管理在理性意義上應當有其規范的倫理基礎，但這種基礎具體是什么卻時常困擾著公共論域中的許多學者和實踐者。2004年，庫珀發表了《行政倫理的大問題:對集中研究和合作努力的需要》一文，將“大問題”研究延伸到行政倫理領域，試圖對公共管理倫理的規范基礎給予說明。［11］395－407對這一問題常見的非正規表述是:哪種倫理在政府行政決策中應當被采用?每一個人都有自己基于宗教、政治、文化或生活經驗及其他社會化經歷之上有個性的倫理觀點。除此之外，社會上還存在稱之為“職業倫理”的行為規范，公共行政倫理既是這種規范的一部分，也是公共管理理論研究縱深發展的重要領域。庫珀概括了這一領域備受關注、可視為公共倫理選擇價值基礎的5個議題:(1)政權價值與憲法理論。自由、平等和財產權是與此相關的規范價值。(2)公民權理論。公共行政管理代表公民，是以信托形式行使公民賦予的權力，并承擔責任代替公民處理公共事務。(3)社會公平。社會公平是政府行為核心的組織原則，該原則雖從未單獨成為被接受的中心，卻是行政倫理主要的價值規范之一。(4)美德。美德不是一個高高在上的深奧假定，而是生活中常見的性格特點或道德現象，將其理解為行政倫理的特點之一是對理性主義的矯正。①(5)公共利益。公共利益作為政策和行政決策的終極原則發揮作用，提醒并約束公共管理行為必須代表廣泛分享的人民利益而不是特殊群體的獨占利益。這些具有美國特點的價值規范是否和怎樣適合于其他國家令人深思。行政倫理規范的創造因國家而異嗎?有沒有可稱之為全球行政倫理的東西?如果行政倫理是社會性建構的，當社會交往使世界正變成相互依靠的整體時，是否會出現或建構出公共行政管理的全球倫理?與此關聯的公共行政倫理的一個“大問題”是:基于個別國家或地區社會基礎之上的行政倫理范式在全球適用嗎?庫珀的回答是肯定的。早在《跨國世界的公共管理倫理》(2000)中，庫珀與其合作者尤德(DianeYoder)就對這一問題給予了正面解答。他們考察了自1970年以來大量的國際條約、協定、合同、公約和項目，發現其中蘊含著一些彼此認可或共同追求的價值觀基礎:自主決定、自由、真誠、信任、善始善終。這些價值觀既與美國文化相吻合，也適用于其他國家或地區，只是人們常常不知道它們怎樣被世界其他國家或地區所采納。譬如，缺乏透明度產生的負面影響或破壞作用使得任何一個政府都面臨壓力，如果某個政府期望它的國家能夠長期繁榮和穩定，就不得不增加其政治決策和公共管理的透明度。作為對政府信任的基礎，透明度就可能成為全球公共管理追求的倫理價值。如果全球性價值倫理確實存在或能夠為人們所重建，是否會導致多樣性世界文化的破壞或同質化、西方化?庫珀的回答是否定的。盡管不同文化覆蓋的融合是可能的，但人們依舊可能在一個包容廣泛的文化中保持其生活與行為個性，一方面富有地區特點，同時又介入全球文化。如何進行組織設計以支持倫理行為是庫珀認為的公共行政倫理的第二個“大問題”。以邁歐格拉姆(Milgraam，1960)在耶魯所做的實驗和津巴多(Zimbardo，1970)在斯坦福所做的實驗為例，庫珀分析了層級官僚組織的兩個局限:不僅在激勵職員的行為方面是失敗的，而且常常阻礙他們產生正確的倫理行為。譬如，在邁歐格拉姆的實驗室中，不同年齡、性別、職業、宗教傾向或教育水平的受試者，在有關提示和組織文化的誘使下，多會產生拋棄個人倫理責任的異端行為，如以痛苦和危險的方式對他人實施電擊。邁歐格拉姆將這種現象解釋為“角色轉變”，即通過心理角色的逐漸過渡，受試者從相對自治的主體存在變成了實驗意志的某種工具。當人成為工具時，便不再為個人的行為承擔倫理責任。津巴多的實驗則發現，大學生在模擬監獄分配的角色中，很快會變成對犯人有虐待傾向的惡劣的護衛，或對其他人和護衛實施侵略性報復的囚犯。在此，護衛和犯人一樣被組織中關聯的角色所俘獲。這些與有關文獻用“組織人”、“微觀政府”或“組織支配”概念刻畫官僚組織對其成員行為的塑造作用十分類似?！敖M織人”概念(WilliamH．Whyte，1956)描述了組織成員如何忠誠地被組織所捆綁，以至于毫無疑問地依據組織的期望決定自己的行為;“微觀政府”概念描述了不管倫理和法律如何規定，雇員都被要求是他們組織監督者的命令服從者;“組織支配”范式則反映了組織通過強化能夠使其利益最大化的心理威脅支配它們雇員的生活，由此導致成員行為的單調或片面化。大量文獻和行政倫理案例顯示，組織傾向于剝奪或阻礙其工作人員堅守他們的職業良心或倫理自由。是否能夠建立一個傾聽并支持倫理訴求的公共組織，有賴于公共管理倫理專家和組織問題專家的合作努力。庫珀提出的最后一個倫理“大問題”是，為公正起見，什么時間應該平等或不平等對待人們?傳統觀點認為，為了公正地對待每個人，必須同樣地對待每個人。20世紀中葉后社會的多樣化發展對這一觀念提出挑戰。公民權運動、反貧困運動、婦女運動、環境運動、學生運動以及其他倫理運動以前所未有的多元訴求迫使人們意識到，同等待人未必對每個人就是公正的。在回應多元化的公民社會及其偏好與訴求方面，基于理性化、標準化的傳統觀念有著名不副實的困難?？陀^的情形可能是，在接受以官僚機構為中心給予的服務時，許多公民經常覺得他們得到了不公正待遇。由此引出的一個倫理問題可能是，公正并不要求任何時候都同樣地對待人們。在一些情況下，它要求給予相同待遇;在另一些情況下，則可能需要差別待遇。但清楚理解這兩種公正方式的標準時常也是困難的。在一些案例中人們能看到公正與差別待遇如何取得一致性，譬如，公共政策涉及殘疾人待遇時給予的特殊照顧，在社會心理上通常是被接受和支持的。在一些案例中，人們卻茫然于明顯的觀念沖突，譬如，同性戀者們基于平等的觀念堅持維護他們結婚的權利，要求同性戀者之間對忠誠的承諾應該被像其他人那樣得到對待;持反對意見者則認為婚姻應該僅僅存在于異性之間。由此引起的激烈爭論是:什么樣的資格應同等對待，什么樣的同等對待應該禁止?以相同方式對待每個人也許不是理想的普世價值觀，但何時需要平等對待，何時需要不平等對待，則常常使人限于困惑。如果公正和平等待人不總是等價的，我們必須解決這樣一些關聯問題:什么時候不平等對待是公正的，什么時候平等對待是公正的?是應該標準化每一個問題，還是給予一些情況特殊考慮?假若各個方面的情況都要考慮，又如何對標準化和多樣性進行綜合?
一、公共管理下的檔案管理及基本理念
（一）公共管理下的檔案管理
公共管理是指以社會公眾為服務對象并圍繞著服務對象開展管理工作的公共服務管理，在公共管理的過程中需要采用有效的管理方法。公共管理視角下的檔案管理數字化是指將檔案管理工作清晰化，使之能夠更廣泛的表現給大眾。在進行公共管理下的檔案管理數字化的過程中，需要考慮檔案利用者的要求，通過對檔案利用者的重視，使得公眾觀念在檔案管理中突出顯現。檔案管理與公共管理有著相同之處，在服務的理念上來說，都是從廣大受眾利益出發，為社會公眾檔案用戶服務。在服務的對象上來說，都是社會公眾、社會組織、機關團體等。在公共管理視角下，將用戶放在檔案管理工作的重要位置上，通過用戶對公共檔案管理的感受進行的反饋，對檔案管理的模式和方法進行改進。
（二）公共管理的基本理念
公共責任是檔案管理存在的一個基礎，在內在上推動著檔案管理的發展，在履行社會責任的前提下能夠實現檔案管理的合法性。在社會責任的范圍和程度上，現代檔案管理的社會責任明顯的與傳統的檔案管理有著明顯的差別，傳統的檔案管理的責任主要是政治責任，而現代的檔案管理的責任在原有的責任基礎上增加了全新的社會責任，全新的社會責任包括經濟責任、政治責任、文化責任以及社會責任在內的促進社會事業發展的責任和為公眾提供檔案信息完整性和安全性的責任。
在全面發展理念上，表現為檔案信息資源的建設和檔案信息的服務能夠給社會各項活動提供全面的發展支持，傳統的檔案管理只是針對政治與行政管理、歷史研究等領域展開服務，是遠遠少于現代檔案管理的理念的。在工作的對象上，摒棄了傳統的只面向政府人員、科研人員等人員的服務，轉向了廣大人民群眾。檔案管理服務的范圍在朝著整個社會經濟活動上發展，是一項任重而道遠的工作。
在公平服務理念上，體現在檔案管理服務在本質上消除了對部分對象的歧視現象上，在進行檔案管理的執行過程中需要秉承開放性的特點，在控制好開放的基礎上能夠滿足于社會上各類的人員進行自由的使用。通過原則、政策和標準的同化，保持檔案信息的核心利用群體能夠和公眾一樣共同的享受同等的權利。通過統一的服務標準，對各類的利用者的利用權限進行控制。
二、公共管理下的檔案管理規范化
（一）文檔集成式
通過集成化的技術能夠形成較為系統的管理規范，然后運用這種系統的管理規范對公共管理下的檔案進行管理的方法就是文檔集成式檔案管理方法。協調各文檔管理的過程是文檔集成式管理方法的核心所在。在文檔管理中，一般的將文書部門和檔案部門進行分離，使其單獨的進行工作。文書部門著重于文件的管理部分，而檔案部門是對檔案管理進行負責，這兩個部門相互獨立，互不影響，不能充分的保證文件檔案的完整性和準確性，使得檔案管理的質量得不到相應的保障。在文檔集成式管理方法下，將文件管理部門和檔案管理部門這兩個部門有機的結合到了一起，使之在管理系統中能夠充分的發揮自己的作用，在保證文件檔案的完整性的基礎上還能體現文件檔案的開放性。
（二）資源管理式
電子檔案隨著社會和信息技術的進步得到了越來越快的發展，伴隨著眾多的電子檔案，檔案的管理也需要向著信息檔案管理的方向發展。在未來檔案管理的工作中，應該大力發展信息資源，這對檔案管理有著十分重要的作用。在信息資源方向加大檔案管理的發展力度，使得信息資源體系能夠作為一種基礎影響著檔案管理工作。
（三）公眾參與式
1.公共管理下的檔案管理方法
公共管理是指以社會公眾為服務對象，并圍繞著服務對象開展管理工作的公共服務管理，在公共管理的過程中需要采用有效的管理方法。公共管理視角下的檔案管理規范化是指將檔案管理工作清晰化，使之能夠更廣泛地表現給大眾。在進行公共管理的檔案管理規范化的過程中，需要考慮檔案利用者的要求，通過對檔案利用者的重視，使公眾觀念在檔案管理中突出顯現。檔案管理與公共管理有相同之處，在服務的理念上來說，都是從廣大受眾利益出發，為社會公眾檔案用戶服務。在服務的對象上來說，都是社會公眾、社會組織、機關團體等。在公共管理視角下，將用戶放在檔案管理工作的重要位置上，通過用戶對公共檔案管理的感受進行反饋，對檔案管理的模式和方法進行改進。
2.公共管理的基本理念
公共責任是檔案管理存在的一個基礎，內在推動著檔案管理的發展。在履行社會責任的前提下，能夠實現檔案管理的合法性。在社會責任的范圍和程度上，現代檔案管理的社會責任明顯與傳統的檔案管理有明顯差別。傳統檔案管理的責任主要是政治責任，而現代檔案管理的責任在原有的責任基礎上增加了全新的社會責任，全新的社會責任包括經濟責任、政治責任、文化責任以及社會責任在內的促進社會事業發展的責任和為公眾提供檔案信息完整性和安全性的責任。在全面發展理念上，表現為檔案信息資源的建設和檔案信息的服務，能夠為社會各項活動提供全面的發展支持，傳統的檔案管理只是針對政治與行政管理、歷史研究等領域展開服務，遠遠少于現代檔案管理的理念。在工作的對象上，摒棄傳統的只面向政府人員、科研人員等人員的服務，轉向廣大人民群眾。檔案管理服務的范圍在朝著整個社會經濟活動上發展，是一項任重而道遠的工作。在公平服務理念上，體現在檔案管理服務在本質上消除了對部分對象的歧視現象，在進行檔案管理的執行過程中，需要秉承開放性的特點，在控制好開放的基礎上，滿足社會上各類人員進行自由的使用的權利。通過原則、政策和標準的同化，保持檔案信息的核心利用群體能夠和公眾一樣共同的享受同等的權利。通過統一的服務標準，對各類利用者的利用權限進行控制。
二、公共管理下的檔案管理規范化
1.文檔集成式
通過集成化的技術能夠形成較為系統的管理規范，然后運用這種系統的管理規范對公共管理下的檔案進行管理的方法就是文檔集成式檔案管理方法。協調各文檔管理的過程是文檔集成式管理方法的核心所在。在文檔管理中，一般將文書部門和檔案部門分離，使其單獨進行工作。文書部門著重于文件的管理部分，而檔案部門是對檔案管理進行負責，這兩個部門相互獨立，互不影響，不能充分保證文件檔案的完整性和準確性，使得檔案管理的質量得不到保障。在文檔集成式管理方法下，將文件管理部門和檔案管理部門這兩個部門有機結合到一起，使之在管理系統中能夠充分發揮自己的作用，在保證文件檔案完整性的基礎上還能體現文件檔案的開放性。
2.資源管理式
電子檔案隨著社會和信息技術的進步得到了越來越快的發展，伴隨著眾多的電子檔案，檔案的管理也需要向信息檔案管理的方向發展。在未來檔案管理的工作中，應大力發展信息資源，這對檔案管理有著十分重要的作用。在信息資源方向加大檔案管理的力度，使得信息資源體系能夠作為一種基礎影響著檔案管理工作。
3.公眾參與式
公眾參與模式是公共管理視角下的檔案管理規范化的最為基本的具體表現形式之一。公平、公正和大眾化是公共管理視角下的檔案管理規范化的主要發展方向，為了更好地使得檔案管理服務面向廣大人民群眾，可以讓公眾參與到檔案管理工作中來，提高檔案管理的公共管理。首先應該加強公眾文檔管理的培訓，通過培訓提高群眾的文檔管理能力，使得群眾能夠更好地參與到文檔管理中，提高文檔管理的質量。群眾在檔案管理工作的評價過程中，需要及時向檔案管理的相關人員反映在檔案管理中的問題，使得檔案管理的相關人員能夠及時對出現的問題進行改正處理，提高檔案管理質量。公眾參與能夠顯著的提高檔案管理的公開度，在保證檔案管理的有效性和完整性的基礎上，貫徹落實公共管理視角下的檔案管理規范化。
三、結語
人類的管理關系可以追溯到很早以前。在當時特定的社會發展時期內,這種管理關系是偶然的，它缺乏對管理倫理的系統研究。從20世紀70年代開始,西方國家意識到管理與倫理之間的重要關系,并把管理倫理正式形成為一門學科。20世紀80年代以后,管理與倫理結合的態勢日益突顯，有學者開始提出管理倫理這一說法。管理倫理的興起與發展是適應我國在不斷轉型跨越發展過程中對管理提出的進一步要求。改革開放后,隨著西方現代管理思想的引進,管理倫理才被我國的理論界重視,這一結合的趨勢是人性發展的要求,是競爭加劇和社會壓力增大的結果。進入21世紀,人類社會治理方式的轉型也隨之出現,傳統的由政府實現單純的社會治理開始逐漸地為公共管理所取代。公共管理作為一種新型的社會治理模式，在政府職能轉變的今天,社會公德的建設、社會公共管理與倫理的有機結合對社會管理起到明顯的輔助作用，對促進社會發展、把握公共倫理的時代動向有巨大的推動作用。
二、公共倫理建設中存在的問題
雖然公共倫理建設取得了一定的成就,但是也面臨著很大難題與挑戰,存在現實中的公共倫理缺失問題。我國公共管理倫理缺失的主要原因，筆者認為主要有以下三個方面:
1.思想意識因素方面
我國傳統社會遺留下來的中國悠久的歷史文化和傳統的倫理觀念鑄成了公共倫理理念缺失以及意識困境，當前公共倫理的理性正在缺失，給原有的價值體系、道德標準帶來較大的沖擊。首先一些公共管理主體的“服務”意識逐漸蛻化，對基本公共管理體系形成消極的影響，其次，管理者對公共道德的理解出現偏差，本來管理與倫理融合的最高層次是發自內心地相信管理倫理的存在、內容及其重要價值，而中國傳統倫理卻偏重于個人的修身養性和個人與家庭成員之間的私德關系，而忽視了個人對社會與國家的公德關系，未能凸顯人的主體性和以人的個性自由的最高境界。再加上中國傳統的倫理觀念沒有，也無法發展出一種適度合理的公共理性。最后，中國歷經數千年的發展中形成的復雜、狹隘順從的草民政治意識和政治思想，使得他們根本不參與或僅是被動地參與政治性活動，參政意識相當淡漠，更談不上對公共管理倫理的發展。因此，這些思想意識因素直接影響他們對公共管理的參與度和思想意識的轉變。
2.制度建設因素方面
中國目前正處于社會轉型期，雖然也建立了各種較完備的行政監督機制與制約體系，但受各種因素的制約影響，我國目前還存在著很多行政監督不力、制度建設相對遲緩的現象。社會對于公共管理倫理這一精神領域的投入也明顯不足。具體表現為:一是社會上對于倫理問題尤其是公共管理倫理方面重視不夠，理論界對于與社會主義市場經濟相適應的管理倫理規范缺乏深入、系統、透徹的研究，從而導致精神文化建設所依賴的倫理工具相對缺乏；二是一些公共管理組織對待這些傳統倫理體系的態度,往往也是只重視傳承而不重視發展。這不僅導致了自身公共管理倫理素質的下降,同時也降低了總體的公共管理服務水平,激化了社會矛盾，倫理內化也就不可能達到真正意義上的公共性、公平性、普及性?，F實生活中公共管理倫理價值的確立與發展需要在“公共善”的問題上達成一致，避免社會管理混亂不堪。再者，公共管理倫理教育受個人利益和部門利益驅使的現象較為嚴重，公共倫理范疇概念也不明確，缺乏對各個主體的導向性和社會實踐性，這些原因導致了公共管理倫理發展與制度建設不可能和諧發展。
3.環境刺激因素方面
由于我國目前正處于社會的變革發展時期，社會生活節奏快,競爭激烈,物欲膨脹，工作壓力大，再加上社會監督和制約機制不足，使得管理主體的人格發生了嚴重的異化，倫理意識不斷淡化,人們在追求個人利益的正當性和合理性時,價值觀念也隨之發生了改變,從而導致公共權力在公共管理領域中被大量地交換和利用，這些管理者進而形成了功利型人格,最終導致了公共管理倫理的缺失。改革開放以來,我國的物質生活水平不斷提高,但對現實利益的過分追求，不僅加深了我們對物質世界的依賴和精神的空虛,也折射出了社會價值理想的缺失。我們生活的世界不僅是一個現實世界,更是一個有意義的世界。近年來相繼發生一些惡性事件表明，誠信的缺失、道德的滑坡在一些社會領域已經到了非常嚴重的地步。這不僅影響了我們整個國家的形象和道德建設,也在一定程度上破壞了公共倫理建設的社會公共環境。
三、針對公共管理倫理缺失提出的的策略
筆者認為，要想推進公共管理體系構建，解決公共管理領域中出現的倫理缺失、道德滑坡問題，就必須多方位、長期有效地加強公共管理倫理建設。
1.加快轉變公共管理思維
社會公共管理倫理思維是指以管理學與倫理學相統一為指導思想的思維方式,是執行和評估管理倫理規范的道德評價坐標。公共管理倫理缺失問題既有普遍性,又有特殊性?，F階段我們要明確公共管理倫理的現實作用及其相應的規范標準，轉變陳舊的思維方式，實現公共管理倫理思維轉變，對公共管理組織的倫理要求與對公共管理者的倫理要求做明確區分，堅持以人為本,不斷改進倫理道德激勵方法與管理方法，強調管理活動的倫理規范；同時，為了防止公共管理倫理缺失，我們也要把法律、行政、經濟和教育等各個方面結合起來,制訂出不同的倫理考核標準與道德規范，強調投入公共組織管理者的道德責任感和對正義事業的投入，明確認識到公共倫理規范的重要性，盡可能地多在公共管理組織的監督上下工夫,努力推進公共管理構建，使管理活動有據可依、行動有序。
2.健全公共管理制度
管理倫理建設必須以政治、法律、制度等的建設和完善為首要條件。因此，在當代社會生活高度分化和社會關系復雜化的情況下,社會公共管理必須把這種特殊的管理方式引申為外在的管理制度的具體建構并不斷塑造道德典范，擴大公共管理倫理的社會影響力，健全各項公共管理制度。首先，公共與倫理相結合必須在政府與公民長期互動的關系模式之上，公共管理的社會責任也必須建立在充分了解多數公民偏好的基礎之上，把公民外在的行為規范逐步轉化為組織整體和組織成員的內心要求，從而實現管理與倫理的深層融合；其次，在具體公共管理過程中,應當把公共管理倫理放在國家管理創新戰略層面上加以思考，通過管理的倫理化和倫理的管理化結合，把對已有公共活動的規范與開展新的公共活動結合起來,明確管理主體的社會責任,不斷創新管理制度，并讓其在一整套較為完備的體制中充分發揮激勵功能，最終實現公共管理制度的人性化、科學化、時代化。
3.重視公共管理倫理氛圍建設
關鍵詞：公共管理；公共經濟管理；公正性偏失
公共管理有百年的發展歷史，以公共性價值作為首要的原則。在我國的經濟發展中，政府從宏觀的角度，對國民經濟進行全局規劃和協調，促進經濟的發展，政府公共經濟管理的方式不斷改革創新，取得了顯著的成績。但在行使公共經濟管理主體職能的過程中，存在著一些問題，公共經濟管理涉及的內容比較多，在改革創新的同時，存在著矛盾個體的相對制約，公正性偏失問題比較普遍，需要及時矯正，促進經濟的平穩運行。
一、公共經濟管理的公正性偏失
1.公共管理和公共經濟管理。公共管理以捍衛公共性價值為第一原則，強調運用管理主義工具，提高管理的效率和效益。在新形勢下，新公共管理具有新的特點，雖然政府仍然是公共管理的重要主體，但開始強調管理主體的多元化，重視私人、非政府組織，以及其他社會主體的參與，引進私營部門管理的經驗，以及市場競爭機制，降低管理的成本，同時注重提高管理的效率，對管理主體的職能也開始重新分配，對政府的職能邊界開始重新界定。公共經濟管理是綜合性學科，包括管理學、經濟學、社會學、法學、倫理學等等，多學科交叉，不同的視角有不同的框架和體系。公共經濟管理主要是管理公共經濟的三大關系，公共部門和市場結構與經濟體系的關系，公共經濟活動各要素間的關系，公共部門和私人經濟部門的關系。2.偏失表現。政府主體的缺陷是公正性偏失的重要表現之一，新公共管理引入市場機制，注重追求經濟、效率和效益。但效率或者效益的最大化不是公共經濟管理的核心價值觀，公共經濟管理的核心價值是公平性，或者說保證公平性的基礎上，兼顧效率。在新的理論主張下，政府主體在決策時就會偏重選擇效率、效益，而忽視公正性，出現方向性的錯誤。并且在政府主體中，存在著自利性的行為，容易出現腐敗問題，加劇了不公平的現象，也違背了公共經濟管理的公共性原則。在市場經濟中，政府也會出現失靈的問題，在公共經濟管理中，不是追求利潤的最大化，缺乏成本和利潤的約束，容易出現資源配置不合理的現象，導致政府公共經濟管理沒有效果。在公共經濟管理中，引入民營化是為了刺激競爭，提高管理的效率和質量，但是不正當的民營化反而造成公共利益的流失。另外，監督的缺失也加劇了公正性偏失的問題，我國監督體系比較龐大，也比較雜亂，缺乏有機的協調，無法保證公共經濟管理的公共性。
二、矯正公正性偏失的對策
1.注重多元化公共經濟管理主體的培養。在公共經濟管理中，要注重多方主體的參與，培養多元化的管理主體，加強各主體的協作性，不同的主體有不同的利益訴求，有利于矯正公正性偏失的問題。在民營化的過程中，要堅持政府的主體地位，充分發揮政府的協調作用，引導其他的主體能夠正確管理，維護公共利益。同時要強化公民的意識教育，包括道德教育和法律教育，保證公民參與公共經濟管理的權利，提高公民的相關知識和技能，維護公共性。2.規范政府職能。政府主體要樹立正確的價值觀，堅持公眾利益至上的服務理念，對政府主體的職責范圍進行合理的界定。在公共經濟管理過程中，政府主體要以公平為主，兼顧效率，將其作為基本的原則，不逾越公共性來進行管理行為的考核。政府是要全心全意為人民服務的，公共經濟管理也是為了追求廣大社會公眾的利益，政府必須認識到服務公眾的重要性，使公眾滿意。在新形勢下，政府職能發生了根本的轉變，更應該重視方向性的引導，完善宏觀管理的體系，以及相關的法律法規建設。.3.強化公職人員的職業道德建設。政府主體內部要加強人員的教育和培訓，注重職業道德建設，避免出現腐敗的問題，不僅要從道德上約束公職人員的行為，還要利用法律進行約束，督促公職人員合理使用自己的公共權力，依法行政。同時要加強監督，建立完善的評估機制和公民參與機制，使民眾參與到公共經濟管理中。社會公眾的監督，可以及時糾正執行的錯誤，或者政策的偏差等，保護公眾的合法權益，促進公共經濟管理的公正性?？傊?，對于當前出現的公共經濟管理的公正性偏失問題，相關政府部門要加強規范化管理，培養多元化管理主體，規范政府的職能，樹立正確的價值觀，注重職業道德建設和監督評估，改進公共經濟管理。
參考文獻：
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事實上，研究公共利益時有兩個關鍵問題不容回避。第一，公共利益是抽象的（虛幻的）還是現實的（具體的）？第二，公共利益與共同利益完全一致嗎？圍繞這兩個問題，本文將在區分公共利益和共同利益概念差別的基礎上，界定公共利益的本質內涵；進而力圖闡明公共利益乃是現代公共管理的本質問題。
一、對“共同利益”的概念辨析
“共同利益”和“公共利益”是兩個容易混淆的概念。兩者在詞源上有很大的“相似性”。通常所說的“共同利益”有兩個英文詞與其相對應，即commoninterest和generalinterest。按《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，common在被解釋為“共有的、共同做的、共同受到的”時，是指“兩個人或更多人，或者是團體、社會的絕大多數人所享有的東西，所做的事情，或是屬于他們的東西、對他們有影響的東西”。而general則被解釋為“普遍的、全面的”，此時它指“影響所有人或絕大多數人（的事物）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》（第四版）、商務印書館、牛津大學出版社，1997年版，第277頁、第612頁。）
可見，“共同利益”首先是指“多數人”的利益?！岸鄶等恕笨赡苁侵竷蓚€人、少數幾個人、絕大多數人甚至是所有人。他們都可能從“共同利益”中獲益或受其影響。這是共同利益的相對普遍性。
同時，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承擔的、或者是共同受到影響的”。它與共同的立場、共同的行動相關。它不局限于某個單個的個體，不可能也不應該為其所獨有。這是共同利益的不可分割性。
通常，共同利益可以指代共同體利益，或是利益關系的產物。我們將分別闡述這兩種指代關系。
（一）共同利益與共同體利益
共同體是個寬泛的概念。一個組織、一個社區、一個地區、一個國家甚或是整個人類社會，都可以分別看作是共同體。作為現實的載體，這些不同層次的共同體都存在著自身的利益，因而可以分別被看作是利益共同體。在對這些利益共同體進行考察時，可以采取幾種視角：一是以單個的利益共同體為單元，分析其共同利益的屬性；二是以不同層次利益共同體的相對關系為單元，分析共同利益的相對性。
1.共同體的規模與共同體利益
共同體是由相關成員組成的。其成員數量的多少，影響著共同體利益的內容。既然共同體利益不局限于某個或某些特定成員，它就應該是絕大多數成員或者是所有成員共同的利益訴求。共同體規模越小，共同體利益的內容越簡單、越狹窄；共同體規模越大，共同體利益的內容越復雜、越廣泛。但無論如何，共同體利益都不是單一的，而是多樣化的。這是由利益需求“總量”和利益差異程度所決定的。
最為主要的是，共同體規模制約著共同體利益的認可和確認。在共同體規模較小的情況下，利益聚合比較容易實現；或者說共同利益容易被認可和確認。隨著共同體規模的不斷增大，利益的差別性和多樣性使得共同利益的“形成”越來越困難，因此也只能在形式上用絕大多數人的共同利益來代表共同體利益。這在實踐中存在困境：“少數服從多數”的集中原則是否忽略甚至是侵犯了少數人的利益？
通常認為，不管采取怎樣的表達機制，共同體利益在形式上的“一致性”并不能抹殺其實質上的“普遍性”或“差異性”。如果少數人的利益被忽略或侵犯了，他們就會游離于共同體之外，共同體也就失去存在的意義。為避免這種情況出現，共同體總要采取一些救助弱勢群體的措施。其背后的邏輯是：這些少數人的“共同利益”雖然在形式上沒有得到確認，但在實際上應該得到實現。就是說，共同體利益并不以大多數人主觀的確認和認可為限度，它還包括一些客觀的、在特定時期內沒有得到確認和認可的利益。
比如，人們在和平時期可能并不會感受到共同體安全的重要性；一旦共同體安全受到威脅時，任何成員都不可能否認共同體安全乃是最大的共同體利益。再比如，在追求共同體利益的過程中，共同體賴以生存的自然環境可能被“無意”地破壞了，此前似乎沒有人意識到“外生的”自然環境也是共同體利益；當共同體的發展受到自然環境的懲罰或威脅時，保護自然環境就會理所當然地成為共同體利益?？梢?，形式上的共同體利益并不能抹殺那些客觀的、具有普遍影響力的潛在共同利益。
這表明，共同體利益并不否認差異性和客觀性，它既包括形式上的“共同利益”，也包括客觀的“普遍利益”。
2.共同體的性質與共同體利益
以上，我們只是從最一般的意義上探討了共同體利益。事實上，除了規模之外，共同體的性質也是影響共同體利益的重要因素。比如，對于組織這類利益共同體來說，我們可以簡單地將其區分為“公共的”或是“私人的”。這近似于我們通常所說的公共部門和私營部門。顯然，兩者都具有各自的共同利益，但因為性質和價值取向的差異，其共同體利益也有所不同。這正如斯托克斯所說，“‘公共’與‘私營’之間的根本區別并不是政府與私營部門之間的區別，而是追求公共利益與追求私人所得之間的區別”（注：DavidMathasen:TheNewPublicManagementandItsCritics,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Numberl,1999．）。
在這里，政府被看作是代表和維護公共利益的公共部門。這種傳統的看法受到了公共選擇理論的挑戰。公共選擇學派認為，政府也是有自身利益的，因而并不見得能夠代表公共利益。事實上，這種沖突可以用共同體利益來解釋。布坎南等人所說的“政府的自身利益”近似于政府這個公共組織的共同體利益，而斯托克斯所說的“公共利益”乃是社會這個共同體的利益。傳統觀點認為，這兩種共同體的利益根本一致；而在公共選擇理論看來，兩者可能相分離?？梢?，共同體的共同利益并不等同于公共利益，這取決于共同體利益的指向。
3.共同體的層次與共同體利益
既然共同體及其組成部分都可以看作是利益實體，那么就應該考慮到不同層次共同體及其利益之間的相互關系。從縱向一體化的角度而言，人類社會這個最大的共同體是由若干層次的次級共同體按一定規則組成的。高一層級的共同體利益制約著低層級的共同體利益，兩者之間也可能存在某種形式的沖突。比如，我們可以把人類社會看成是由國家組成的共同體，國家本身也可以看作是次級的共同體?；趪依?，一些國家在工業發展的過程中對生態環境造成了極大的破壞，這是對人類社會整體利益的威脅；同樣，一些核大國發展核力量形成核威懾也是對人類社會安全與和平的挑戰。這是國家利益與人類社會整體利益的沖突。另一方面，可持續發展戰略的提出以及其他形式的國家間合作，則是協調國家間利益關系、維護人類社會“共同體利益”的措施。
這種邏輯同樣適用于對國家、政府部門和地方政府之間關系的分析。從嚴格的意義上說，政府部門、地方政府都不能被看作是純粹的利益共同體，但它們在形式上具有利益共同體的某些特征。如果將國家看作是最大的利益共同體，那么政府部門和地方政府分別可以看作是次級的利益共同體。我們通常所說的“部門利益”和“地方利益”在這里都可以理解為低層級的共同體利益。它們是其成員的“共同利益”，在各自的范圍內也都有相當的合理性。但它們與國家利益之間的沖突并不少見。這種沖突再次表明：不同層級共同體的利益并不是完全一致的。站在國家的立場上，國家利益顯然是高于地方利益和部門利益的。
上述分析表明，共同體利益首先是共同利益，它是共同體成員利益的綜合。隨著共同體規模的擴大和層級的提升，共同利益聚合的過程涉及到復雜的利益關系。同時，在探討共同體利益是否是共同利益時，必須選定合理的參照系、辨別其適用范圍。因為低層級共同體的共同利益并不一定是高層級共同體的共同利益。
（二）作為利益關系產物的共同利益
在探討共同體利益時，實際上是從靜態意義來理解共同利益的。除此之外，共同利益也表達了利益主體橫向的利益關系。通常認為，“由于利益自我性和社會性的作用，任何利益關系中都包含著三種利益內容，即利益關系兩個原構利益主體的利益及其相互結成的共同利益”。確切地說，共同利益乃是“利益關系中的第三種利益”（注：王浦劬：《政治學基礎》，北京大學出版社，1995年版，第60、61頁。）。對此我們可以進一步地引伸：
1.共同利益的本質屬性
如果我們承認利益的普遍性以及利益驅動假設的話，那么就同樣應該承認利益關系的普遍性。也就是說，不同利益主體之間可能會發生潛在的或現實的利益關系。但在利益關系形成的過程中，由于“原構利益主體”的性質不同，所產生的“第三種利益”也可能具有不同的性質。兩個公共機構基于公共目的而產生的利益關系及共同利益，顯然與兩個私營部門基于私人目的產生的利益及其共同利益有所不同。換言之，不同利益關系產生了不同的共同利益。這些共同利益可能具有私人的性質，也可能具有公共的性質。
2.共同利益的動態變化性
盡管利益關系具有相對的穩定性，但它也不是一成不變的。按照上述邏輯，如果利益關系發生變化，那么其所產生的“第三種利益”也會隨之變化。從這一意義上說，共同利益也具有動態變化性，而且在變化過程中其主體內容也將有所調整。這使得共同利益本身也是一個難以完全把握的概念。如果僅僅是共同利益的內容發生變化，那么共同利益的公共性或私人性就不會變化；如果兩者同時發生變化，那就意味著利益關系本身發生了變化。顯然，兩個私營機構為壟斷市場而形成的利益關系及其共同利益，與基于合作性地提供公共物品或公共服務而形成的利益關系及其共同利益有著本質的區別。這意味著共同利益作為利益關系的產物，可能在其動態變化過程中改變其公共的或私人的屬性。
由此可見，共同利益是公共的還是私人的難以分辨，這取決于作為共同利益基礎的利益關系的本質屬性及其動態變化性?；蛘哒f，不能僅僅從概念上將共同利益等同于公共利益，盡管公共利益也具有共同利益的某些屬性。那么，到底應該如何界定公共利益呢？
二、公共利益的本質屬性
從上文的分析中可以看出，“共同利益并不一定是公共利益”（注：陳慶云：“公共管理基本模式初探”，載于《中國行政管理》，2000年第8期，第37頁。），盡管二者之間具有某種特殊的聯系。要揭示兩者之間的關系，還需要對“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。
（一）公共利益的內涵
按照《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，public意味著“公眾的、與公眾有關的”，或者是“為公眾的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》，商務印書館、牛津大學出版社，1997年版，第1196頁。）在這里，公眾是一個集合名詞，公眾組成的群體可以看作是共同體。因此公共利益首先與共同體利益相關。不過這個由單個公眾以一定方式組成的共同體，與由單個個體組成的私人性質的共同體存在實質性差別。前已述及，共同體的性質和價值取向決定了共同體利益的性質?；谶@種認識，公眾組成的共同體已經包含著公共性而不是私人性的內涵。
其次，公共利益意為“公眾的或與公眾有關的”，它與公眾利益密切相關（這也決定了現代公共管理轉向公眾立場是合情合理的）。不過，公眾利益并不能代替公共利益。因為公眾利益既有純私人性質的，也有公共性質的；公眾除了消費公共物品之外；還大量地消費私人物品。反之，公共利益則應該代表公眾利益，否則它就失去了依托而成為一個純粹抽象的概念。
再次，公共利益與中央或地方政府的供給相關。這是由政府的公共特性所決定的。盡管在公共選擇學派看來，政府也具有自利性，但誰都無法否認政府是公共利益的代表者和維護者。在這一方面，往往存在認識上的誤區：即因為政府是代表者和維護者，而認為公共利益只能由政府來維護、增進和分配。這排除了政府以外社會主體的補充作用。事實上，西方國家大量出現的志愿性團體、社區自治，以及“治理(govenance)”概念的提出都表明：“政府并不是唯一的提供者”（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》，中國財政經濟出版社，1997年版，第4頁。）；非政府組織和公民參與也同樣可以維護和增進公共利益。
（二）公共利益的本質屬性
作為共同體利益和公眾利益，公共利益是一個與私人利益相對應的范疇。在這一意義上，公共利益往往被當成一種價值取向、當成一個抽象的或虛幻的概念。以公共利益為本位或是以私人利益為本位，并沒有告訴人們公共利益包括哪些內容，它只闡明了利益的指向性。即使是在這種情況下，公共利益也具有一些基本的屬性。
1.公共利益的客觀性
公共利益不是個人利益的疊加，也不能簡單地理解為個人基于利益關系而產生的共同利益。不管人們之間的利益關系如何，公共利益都是客觀的，尤其是那些外生于共同體的公共利益。之所以如此，那是因為這些利益客觀地影響著共同體整體的生存和發展，盡管它們可能并沒有被共同體成員明確地意識到。
2.公共利益的社會共享性
既然公共利益是共同利益，既然它影響著共同體所有成員或絕大多數成員，那么它就應該具有社會共享性。這可以從兩個層面來理解。第一，所謂社會性是指公共利益的相對普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所謂共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且這種受益不一定表現為直接的、明顯的“正受益”；公共利益受到侵害事實上也是對公眾利益的潛在威脅。
以上兩種特性都是從抽象的意義上來講的，但公共利益并不是完全虛幻的概念。公共物品和公共服務是公共利益主要的現實的物質表現形式。一般認為，“公共物品是指非競爭性和非排他性的貨物。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應。非排他性是使用者不能被排斥在對該物品的消費之外”。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》，中國財政經濟出版社，1997年版，第26頁。）如果將非排他性看作是源于產權而派生出的特性的話，那么，它在形式上保證了公共物品“共有”的性質。而非競爭性則從實際上保證了公共物品可以是“共同受益”的。這決定了公共物品是公共利益的物質表現形式；進而，公共物品的現實性決定了公共利益也是現實的而非抽象的。
需要特別指出的是，公共物品的這種特征往往被誤解，即公共物品往往被理解為共同體所有成員的利益。不能否認這樣的公共物品的確存在，但不能借此認為所有的公共物品都應該具有這種特征。共同體所有成員的利益事實上是通過多層次、多樣化的公共物品來實現的。
從縱向上來說，我們可以根據共同體利益的層次性來界定公共物品的層次性：(1)全球性或國際性公共物品：世界和平、一種可持續的全球環境、一個統一的世界商品及服務市場和基本知識，都是國際公共物品的例子。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》，中國財政經濟出版社，1997年版，第131頁。）(2)全國性公共物品：提供憲法、法律等制度安排，國家安全和防務，發展初等教育，進行基礎設施建設，跨地區的公共設施（比如道路），都是全國性公共物品。(3)地方性公共物品：地方基礎設施（比如城市道路）、垃圾處理、街道照明、警察保安等都屬于地方性公共物品。(4)社區性公共物品：社區綠化與環境、社區治安、社區基礎設施等乃是社區性公共物品。
從橫向上來說，同一層次的公共物品不是單一的，而是多樣化的：(1)基礎性的公共物品，主要是指基礎設施一類的公共工程。(2)管制性的公共物品，指憲法、法律等制度安排以及國家安全或地方治安。(3)保障性公共物品，比如社會保障、疾病防治。(4)服務性公共物品，比如公共交通、醫療衛生保健等服務性公共項目。
由此可見，公共物品的層次性和多樣化實際上代表著公共利益的層次性和多樣化。在這一意義上，公共利益就不是一個抽象的概念，而是一個現實的概念了。這是現代公共管理探討公共服務的供給模式，從而確保公共利益的有效增進和公平分配的基礎。
三、公共利益：現代公共管理的本質問題
從上述對公共利益本質屬性的闡釋中可以看出，既然公共利益具有社會共享性，既然它具有相對普遍的影響力，那么確保公共利益的增進和分配就應當是公共管理的根本目的。正如本文開頭提到的那樣，對于這個問題有兩種截然不同的立場。傳統觀點基本上秉持著管理者的立場，即以政府公共管理作為核心研究對象。這對于探討政府這個最大的管理主體如何維護和增進公共利益是大有稗益的。不過，新公共管理運動的興起卻力圖改變這種立場，顧客取向和結果取向并不僅僅是政府公共價值觀念轉型的目標，它也蘊含著公共文化轉型的核心內容。同時，市場化供給機制的引入似乎并沒有將所有的希望都寄托在政府身上——非政府組織、私營部門甚至是公民個人或公民團體的參與同樣能夠帶來有效的產出和更高的績效水平。因此，轉向公眾立場有相當的合理性和現實基礎。
站在公眾的立場上，公共利益是現實的。它表現為公眾對公共物品的多層次、多樣化、整體性的利益需求。這些需求與公眾個人對私人物品的需求相區別。后者可以通過在市場中進行自由選擇、自主決定而得到實現；而前者則需要集體行動、有組織的供給方式才能得到滿足。毫無疑問，政府是最大的、有組織的供給主體，這由政府傳統的公共責任所決定。但僅僅有公共責任并不能確保公共利益的實現，政府的能力和績效狀況是最終的決定性因素。
新公共管理運動的興起是對傳統政府理論和傳統公共行政理論的批判。批判的焦點在于政府組織的低效率并不能有效滿足公眾的需求。即使對這一相對普遍的現實忽略不計，也應當承認政府能力的有限性?；谶@兩大前提，必然要求尋求政府以外的社會力量。從西方七十年代以來的公共行政改革實踐來看，基本上都傾向于放手讓非政府組織和私營部門參與公共物品的供給。改革的成功經驗都貫穿著“政府不必是唯一提供者”的多元化主體信念。這一信念應當這樣理解：
第一，政府的有限能力決定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部門與私營部門、非政府組織的合作關系是必然的理性選擇，也是通過多種途徑實現公共利益的組織基礎。
第二，政府雖然不必是唯一的提供者，但政府的某些傳統責任和職能是不能放棄的，而且某些公共物品只能由政府來提供。也就是說，主張多元化供給并不能全盤否認政府的作用。政府畢竟是最核心的公共管理主體。
第三，這一信念意味著政府不必直接提供某些公共物品，它可能通過有效的、激勵性的制度安排來鼓勵其他社會主體參與供給，也可能通過集體購買的方式滿足公眾的需求。這樣，政府既不必在力所不及的情況下直接提供公共物品，也能夠保證公共利益的實現。
可見，政府的核心作用是不可替代的。這種核心作用還表現在它為其他管理主體進行公共管理提供了制度化的途徑。在這里，其他管理主體主要是指利他性、自愿性的非政府組織。私營部門雖然也參與其中，但其營利性的本質決定了它不可能上升為公共管理主體。由此可以認為，公共管理主體應該是以政府為核心的、多元化的開放主體體系。這也是與國外公共管理僅僅聚焦于公共部門相區別的一個標志。這種制度化的途徑為公共利益的實現提供了組織基礎。
1、教師選取案例不能滿足教育需要
當前，我國公共管理案例存在兩個問題；一是舊的案例比較多，新的案例比較少；國外的案例比較多，國內的案例比較少。教師在選取案例時往往感到困難，因為很多案例都比較陳舊，不能跟上時代的步伐。很多成熟的案例以翻譯和引進國外教材為主，由于國內外政治制度和文化的差異，國外的案例在我國并不適用。而國內的案例大多數是泛泛而談，缺乏一定深度。
2、教師對案例教學含義和目標認識不到位
很多教師在使用案例教學時對案例教學的含義和目標認識不到位，把案例教學看成舉例子。通常是在講授完理論知識后引用案例來證實理論觀點。此外，很多教師在組織案例教學時主導著案例討論，干預過多，完全以導演身份，要求學生按自己的意圖去理解和決策。因此，學生只能在有限的范圍內被動的參與案例討論。這種重灌輸、輕啟發的的所謂案例教學，有悖于案例教學的本質。
3、教師不能有效組織案例教學，學生參與熱情不高
有些案例，教師自己都沒有弄懂就拿到課堂上講，教學效果可想而知。有些教師甚至為避免教學理論的枯燥，引用一些與教學無關的案例。有些教師由于缺乏經驗，不知道該如何組織案例教學，常常是把案例念一遍后讓學生自己討論。缺乏社會經驗的同學往往不知從何下手，因此學生參與熱情不高。
4、教師教學能力不足
很多公共管理專業教師都是高校畢業后直接進入學校當教師的，沒有在公共部門從事公共管理的經驗，而公共管理部門的工作又相對封閉性，外人一般無法直接參與。由于缺乏切身的實戰經驗和感受，很多教師在進行案例教學時只能紙上談兵，泛泛而談。
二、對策
1、甄選質量高的公共管理案例
案例質量的高低直接決定著教學效果的好壞。因此，教師在選取案例時應該考慮以下幾個方面：（1）針對性。案例應符合教學目標要求，蘊含相應的管理理論并使學生提出解決方案的依據。（2）適度性。選取的案例所描述的情景應該是學生可以根據自己的知識背景、經驗以及想象力可以理解的。如果案例所表述的內容是學生無法理解的，學生對此案例一籌莫展，這樣會打擊學生的積極性（3）代表性。教師所選取的案例應該是有代表性的，這樣在教學過程中能讓學生舉一反三，觸類旁通。（4）掌控性。案例能否達成特定的教學目標，案例難度是否掌控在教學能力所及范圍之內。
2、幫助教師正確認識案例教學的含義和目標
對公共管理學科來說，案例教學法對提高教學水平和教學效果具有十分重要的意義。對案例教學法的學習，首先要依靠教師的自身努力，利用大學圖書館、網絡、周邊資源來提高理論功底。其次要發揮學校教研室的幫教作用，特別是對新進教師，教研室可通過研討、觀摩課、交流心得等多種方式幫助他們正確認識案例教學的含義和目標。
3、完善案例教學技巧
與傳統教學方法不同，在案例教學中，教師需從主角變成配角，學生則需從配角變成主角。在案例討論過程中教師需要做的并不是主導整個案例討論而是啟發學生，控制節奏。因此，掌控課堂和調動學生的參與熱情是教師必須掌握的教學技巧。（1）組織學生有序的討論。在課題討論階段，教師不能嚴格控制討論，也不能放任自流。如果學生的討論偏題了，教師要適時的引導學生回到案例的主題來。（2）善用有效性語言激發學生興趣。教師要善于察言觀色，以不同的態度調節課堂氣氛。學生討論不夠激烈時，教師要鼓動學生不要怕說錯，不要怕丟人，大膽發言。對積極討論的同學給于肯定性的評價，鼓勵其深入討論。
